Reforma orașului din 1870 este una dintre reformele liberale ale împăratului Alexandru al II-lea , care a schimbat principiile autoguvernării orașului și a crescut capacitatea populației de a-și controla și dezvolta economia orașului .
Principalul său act legislativ a fost Ordonanța orașului din 16 iunie 1870. Organismele de autoguvernare au devenit integral și au primit drepturi economice extinse, ceea ce le-a permis să-și intensifice semnificativ activitățile economice și sociale. Totuși, electoratul a rămas foarte îngust și controlul administrativ puternic.
În 1892, contrareforma lui Alexandru al III-lea a înlocuit prevederea din 1870 cu una nouă, mult mai restrictivă, deși a corectat unele dintre neajunsurile celei precedente.
Până în 1861, în Rusia europeană și Siberia, existau 738 de așezări urbane de diferite tipuri: 60 de centre provinciale și regionale , 506 de județ , 125 de provincie și 47 de suburbii [1] . În ele locuiau aproximativ 6 milioane de oameni [2] . Cu toate acestea, marea majoritate a acestor așezări erau mici (la mijlocul anilor 1840, doar 62 de orașe numărau mai mult de 10 mii de oameni), aveau venituri nesemnificative (majoritatea dintre care erau absorbite și de cheltuielile obligatorii pentru întreținerea trupelor, poliției, etc.) și slabă diviziune a muncii , populația multora dintre ei era angajată în agricultură și trăia în condiții puțin diferite de cele rurale [3] . După abolirea iobăgiei, afluxul în orașe atât al țăranilor, cât și al proprietarilor de pământ care își pierduseră veniturile a crescut considerabil [4] .
La baza legislației privind autoguvernarea orașului a fost Scrisoarea de plângere către orașe , dată de Ecaterina a II- a în 1785. Cu toate acestea, implementarea prevederilor sale, teoretic destul de progresivă, a fost îngreunată atât de subdezvoltarea orașelor, cât și de prejudecățile de clasă și opresiunea administrativă. Nobilii , de regulă, considerau sub demnitatea lor să stea în aceleași instituții cu oameni plătitori de impozite și dume cu șase voci , care trebuiau să includă câte un reprezentant din fiecare clasă urbană, până în anii 1820 au devenit în cele din urmă negustori-filistin. întâlniri; gândurile comune au dispărut practic. Posibilitățile reale ale organismelor de autoguvernare, în special în cheltuirea fondurilor disponibile, erau extrem de limitate. Puterea administrativă în orașe aparținea în principal funcționarilor de poliție ( șefi de poliție în capitale și orașe de provincie, guvernatori în raioane), înzestrați cu puteri excesiv de largi și împovărați cu sarcini excesive [5] [6] [7] .
De la începutul anilor 1820, guvernul a dezvoltat diverse proiecte de transformare a sistemului actual, însă acțiunile reale s-au redus la măsuri de egalizare a veniturilor cu cheltuielile. În 1842, noul ministru de Interne, L. A. Perovsky, a recunoscut într-un raport către împărat starea deplorabilă a economiilor orașului și a inițiat măsuri pentru a culege informații despre acestea și pentru a crește rolul instituțiilor publice. Ca un fel de experiment, în 1846 a fost introdusă o prevedere separată pentru Sankt Petersburg , dezvoltată de N. A. Miliutin și care crește oarecum rolul organelor alese. Potrivit acesteia, în capitală au fost create o dumă generală de toate moșiile, rar convocată, și o „dumă administrativă” permanentă, care era dominată de negustori . În același timp, a fost introdusă o calificare semnificativă de proprietate pentru alegători , astfel încât numărul acestora a constituit doar 1,3% din populația orașului; de altfel, nobilii și negustorii breslei I aveau mult mai multe drepturi în consiliul general decât restul grupurilor de clasă. Dar chiar și o astfel de reformă părea radicală pentru cercurile conservatoare ale societății, iar N. A. Milyutin a fost supranumit „Roșu” pentru aceasta [8] [9] [10] .
Următorul pas a fost făcut în 1862, când, pe baza ideilor guvernatorului general al Moscovei P. A. Tuchkov , au fost introduse „ Regulamentele privind administrația publică a orașului Moscova ”. Spre deosebire de modelul din Sankt Petersburg din 1846, grupurile de clasă au fost egalate în drepturi, un oficial guvernamental a fost îndepărtat din consiliul administrativ și controlul guvernatorului a fost slăbit. Pentru prima dată, nobilii educați au început să joace un rol proeminent în Duma orașului Moscova, iar proprietarii de case de la țărani, soldați pensionari și clerici au apărut în electorat. Cu toate acestea, calificarea proprietății era încă destul de mare - 100 de ruble de venit anual din proprietăți imobiliare sau capital. Alegerile în două etape, organizate la începutul anului viitor, au provocat un mare protest public. Prințul A. A. Shcherbatov a fost ales primar , care a servit în această funcție până în 1869 și a câștigat o mare popularitate. Regulamentul de la Moscova a fost extins la încă trei orașe ale imperiului: Petersburg (1862), Odesa (1863) și Tiflis (1863) [11] [12] .
În același 1862, au început lucrările la pregătirea unei reforme la nivel național a autoguvernării urbane pe principiul non-moșiei, care a durat opt ani. 20 martie a fost urmată de cel mai înalt ordin către ministrul Afacerilor Interne P. A. Valuev „a lua imediat măsuri pentru îmbunătățirea administrației publice în toate orașele Rusiei”. În prima etapă, ministerul a colectat informații despre istoria guvernării urbane din Rusia și Europa, precum și despre starea economică a orașelor. În orașele de provincie și de județ au fost create 509 comisii de toate moșiile pentru a elabora propuneri [11] [13] .
Primind informațiile necesare și propuneri abundente de la comisiile locale, adunate și prelucrate de directorul Departamentului Economic A. D. Schumacher , ministerul a elaborat în 1864 „Regulamentul administrației publice urbane” și „Carta economiei urbane”. După revizuire, ținând cont de recenziile Departamentului II al Cancelariei E. I. V. , care se ocupa de codificarea legilor, la 31 decembrie 1866, P. A. Valuev și-a depus proiectul la Consiliul de Stat , care prevedea, în special, limitând noua conducere a 248 de orașe relativ mari. Cu toate acestea, în martie 1868, Valuev a fost înlăturat din postul său de minister, iar proiectul său a fost returnat succesorului său A. E. Timashev . După o nouă revizuire, la 28 martie 1869, proiectul a ajuns din nou la Consiliul de Stat, care a decis să implice oameni care erau mai familiarizați cu treburile orașului. Drept urmare, până în aprilie 1870, a apărut proiectul final al documentului, care a fost adoptat de Consiliul de Stat și aprobat de împărat la 16 iunie [11] [14] .
Competența organelor administrației publice orașului cuprindea aspecte economice: amenajarea teritoriului, întreținerea și îmbunătățirea infrastructurii, securitatea alimentară, măsurile de prevenire a incendiilor , îngrijirea sănătății , educația publică , amenajarea porturilor de agrement, a burselor de valori și a instituțiilor de credit etc. Supravegherea activităților de aceste organe au fost încredințate guvernatorului [15] .
În loc de dume cu șase voci, de fapt subordonate administrației provinciale și supranumite până atunci „fără voce” [16] [17] , au fost create două organe permanente de toate moșiile: duma orașului și consiliul orășenesc răspunzător în fața acesteia . Duma a fost aleasă pentru patru ani prin votul locuitorilor orașului și ea însăși a ales (tot timp de patru ani) membri ai consiliului orașului și primarul , care era președintele ambelor organe. Împărțirea puterilor între Duma și Consiliu a fost similară cu împărțirea puterilor legislative și executive : Duma a adoptat reguli și reglementări generale, a atribuit întreținerea funcționarilor, a reglementat impozitele locale, a analizat bugetele și rapoartele de venituri și cheltuieli, a dat instrucțiuni generale. către puterea executivă etc.; consiliul a efectuat definițiile consiliului, a făcut estimări de venituri și cheltuieli, a colectat informații pentru consiliu și i-a raportat despre activitatea acestuia [18] .
Duma orașului avea dreptul de a emite (cu aprobarea poliției și a guvernatorului) rezoluții obligatorii pentru rezidenți care nu contraziceau legile naționale, dar gama acestor rezoluții era limitată la aceleași probleme economice [19] .
Veniturile bugetului orașului, care înainte de reformă erau alimentate în principal din trezorerie și foarte slabe, erau acum formate în principal din taxele de la instituții imobiliare, comerciale și industriale, din utilizarea infrastructurii la nivel oraș (inclusiv piețe și abatoare ). În plus, duma orașului putea lua împrumuturi în numele orașului [19] . Dintre fondurile disponibile, ca și până acum, au fost asigurate mai întâi cheltuielile obligatorii ale statului [20] .
Duma orașului a fost aleasă la fiecare patru ani prin vot secret al unui cerc restrâns de alegători. Aproximativ aceleași cerințe au fost impuse membrilor săi ( vocale ) și alegătorilor: cetățenie rusă, vârsta de cel puțin 25 de ani și, în locul restricțiilor de clasă existente anterior, plata taxelor imobiliare sau certificate profesionale la bugetul orașului: comerciant, comerț sau funcţionar . În funcție de mărimea taxelor plătite, alegătorii au fost împărțiți, după modelul prusac [21] , în trei ședințe electorale , fiecare dintre acestea achitând împreună o treime din suma totală a acestor taxe. Persoanele cu restanțe , falimentați (cu excepția celor recunoscuți ca „nefericiți”, adică afectați din motive terțe), condamnați, lipsiți de funcții, clerul sau apartenența la societățile de clasă, precum și funcționarii provinciali și polițiștii au fost lipsiți. a dreptului de vot. Femeile nu puteau participa ele însele la alegeri, ci aveau dreptul doar să-și dea votul rudelor sau altor alegători, precum și persoanelor cu vârsta cuprinsă între 21 și 24 de ani [22] . Numărul de vocale, în funcție de populația orașului, a variat de la 30 la 72 de persoane [23] .
Alegerile în sine s-au desfășurat prin metoda votării : fiecăreia dintre cele trei ședințe electorale i s-a oferit propria listă de candidați, iar fiecare alegător care a venit la vot a primit numărul corespunzător de bile, dintre care una trebuia pusă într-o cutie. cu numele fiecărui candidat. Cutia avea un orificiu pentru o mână și două compartimente în interior, vopsite în alb și negru la exterior; punerea mingii în jumătatea albă a careului era considerată un vot pentru, iar în negru - „împotrivă”. Au fost considerați aleși candidații care au primit voturi „pentru” de la mai mult de jumătate dintre alegători ( majoritate absolută ), iar dacă nu erau suficienți, cei care au primit mai puține voturi ( majoritate relativă ). În ciuda inconvenientului evident al acestei metode de vot, ea a fost folosită în alegeri până în 1917, întrucât era considerată mai potrivită cu un nivel scăzut de alfabetizare a populației [24] .
Primarul și membrii upravei au fost aleși de duma orașului dintre vocalele sau alte persoane cu drept de vot, tot prin vot secret. În funcție de rangul orașului, era necesară aprobarea candidaturii primarului de către ministrul Afacerilor Interne (în orașele de provincie) sau guvernatorul (în rest). Evreii nu puteau ocupa funcția de primar, iar ponderea tuturor necreștinilor în consiliu era limitată la 30 la sută [25] .
Pe lângă consiliu, duma orașului ar putea înființa și comisii executive pentru a rezolva probleme individuale sau a gestiona sectoare individuale ale economiei [26] .
Deși posibilitățile organismelor de autoguvernare ale orașului au fost extinse semnificativ față de vremurile „gândurilor tăcute”, controlul administrației provinciale și centrale asupra activităților acestora a fost păstrat. Multe dintre hotărârile lor erau supuse aprobării guvernatorului, care putea și suspenda intrarea lor în vigoare dacă le considera ilegale [27] .
Pentru a lua în considerare plângerile și cazurile de conflict, au fost create prezențe provinciale pentru afacerile orașului - organisme colegiale speciale formate din guvernator, viceguvernator , manager al camerei de stat , procuror al tribunalului districtual , președinte al congresului mondial , președinte al zemstvo provinciale. consiliu și primarul orașului de provincie [28] . Cea mai înaltă autoritate în aceste chestiuni era Senatul .
Inițial, noul Regulament a fost introdus doar în 45 de orașe de provincie din Rusia europeană, Siberia și Basarabia . În majoritatea celorlalte orașe, ea a trebuit introdusă „având în vedere circumstanțele locale”, iar în Teritoriul de Vest – printr-o hotărâre legislativă specială, care a urmat abia în 1875 [29] . În Nijni Novgorod , Penza și Simbirsk , de exemplu, alegerile au avut loc deja în decembrie 1870, la Samara - în ianuarie 1871, în orașele de județ și de provincie din aceste provincii - în perioada 1871-1873 [30] [31] . În 1872, la Moscova au avut loc alegeri, iar majoritatea în Duma era printre nobili și intelectuali , deși în viitor această situație nu s-a mai repetat [32] ; în ianuarie 1873 au avut loc alegeri la Sankt Petersburg [33] .
Vorbind despre evaluarea reformei urbane, istoricii au remarcat caracterul ei dual încă de la sfârșitul secolului al XIX-lea. Una dintre cele mai controversate prevederi ale sale se numește restrângerea dreptului de a alege și de a fi aleși de un cerc restrâns de oameni - plătitori de taxe de oraș, adică în principal proprietari de case. Acest lucru a scos din sfera autoguvernării pe mulți oameni activi din punct de vedere social, educați, care nu aveau propria lor afacere imobiliară sau comercială, în timp ce mulți negustori și filisteni , care erau înzestrați cu drept de vot, erau slab educați (deseori chiar analfabeti). ), limitat și pasiv social [34] . Reprezentanții inteligenței, de dragul participării la alegeri, obțineau adesea certificate de grefier pentru ei înșiși [35] . Drept urmare, au reușit să obțină o reprezentare notabilă în dume, iar nivelul de educație al vocalelor s-a putut dovedi a fi cel mai înalt dintre cei aleși în cea de-a treia, cea mai joasă categorie a adunărilor electorale [36] .
Chiar și pe parcursul desfășurării reformei s-a luat în considerare problema introducerii unei taxe speciale pe apartamente, ceea ce ar da motiv de includere a chiriașilor în ședințele electorale ; unele dintre comisiile locale au propus în general înlocuirea calificării fiscale cu una educaţională . Ca urmare, extinderea votului a fost lăsată însă la latitudinea dumelor orașului înșiși, care nu au profitat de această ocazie [37] . La Moscova, în perioada reformei, numărul alegătorilor înscriși a fost de aproximativ 3% din populație, dar de fapt doar o mică parte dintre aceștia au participat la alegeri - o medie de 0,13% din populație [38] .
O altă trăsătură a reformei, care i-a conferit un caracter de jumătate de inimă, a fost controlul administrativ semnificativ asupra organismelor de autoguvernare nou create (deși a fost întărit și mai mult de reforma din 1892 [39] ). În același scop, funcțiile de președinte al dumei și de consiliu au fost reunite într-o singură persoană a primarului, ceea ce, pe de o parte, a ușurat controlul guvernului, iar pe de altă parte, a creat condiții pentru un larg arbitrar al șefilor, în ciuda faptului că în instituțiile zemstvo există poziții similare au fost împărțite [40] . O cantitate mare de cheltuieli publice obligatorii a forțat adesea orașele să acumuleze restanțe la aceste cheltuieli, ceea ce a oferit administrației o altă pârghie pentru a pune presiune asupra lor [41] .
O problemă comună a fost prezența redusă la ședințele dumalor orașului, astfel că la începutul anilor 1880 guvernul a trebuit să permită, în lipsa unui cvorum (o treime din statul de plată conform Regulamentului din 1870), să desemneze o nouă ședință. , care sa considerat a fi avut deja loc cu orice număr de participanți [42] .
În ciuda tuturor neajunsurilor, reforma a dus la o revigorare semnificativă a vieții economice și sociale. Deja revizuirea senatorială din 1880 a declarat progrese semnificative în economia urbană. Din 1871 până în 1889, dimensiunea medie a bugetului orașului a crescut de la 29,4 mii la 77,8 mii de ruble, suma totală a cheltuielilor orașului pentru învățământul public - de la 581 mii la 4,43 milioane de ruble, pentru instituțiile caritabile - de la 786 mii la 5,22 milioane de ruble. , pentru medicamente - de la 91,8 mii la 498 mii de ruble, iar aceste costuri au devenit mult mai garantate prin împrumuturi [43] . În Sankt Petersburg, din 1873 până în 1892, numărul școlilor din oraș a crescut de la 16 la 281, iar costul acestora din 1871 până în 1891 a crescut de la 27.000 la 672.000 de ruble. La Moscova, aceste cheltuieli au crescut din 1873 până în 1892 de la 97 mii la 2,22 milioane de ruble [44] .
Deja la începutul anilor 1870, dumamele unui număr de orașe de provincie au început să apere în mod activ interesele locale în fața guvernului și în fața societăților feroviare , inclusiv în instanță [45] . Succesul a fost obținut și în activitățile economice: de exemplu, la Nijni Novgorod, una dintre primele întreprinderi ale nou-alesei Dumei a fost construirea unui nou sistem de alimentare cu apă cu priză gratuită de apă, iar în anii următori, Duma a înființat primul adevărat școală din oraș , prima instituție obstetrică , primele spitale din oraș, o serie de instituții caritabile, iluminat cu gaz și primele băi publice [30] .
Neajunsurile reformei au fost în linii mari clare aproape de la început. După revizuirile senatoriale din 1880, a fost înființată „ Comisia Kakhanovskaya ” pentru a elabora propuneri pentru îmbunătățirea în continuare a autoguvernării locale. Totodată, Direcția Economică a Ministerului Afacerilor Interne a încercat să schimbe regulile pentru alegerile pentru dumamele orașului. Printre modificările propuse s-au numărat eliminarea diviziunii din trei cifre a alegătorilor, introducerea secțiilor de votare teritoriale și admiterea chiriașilor la alegeri. Perspectivele schimbării au fost discutate foarte activ în presă. Noile Regulamente ale orașului , introduse prin decret din 1892, au eliminat într-adevăr sistemul cu trei cifre, dar în același timp au restrâns și mai mult cercul alegătorilor datorită calificării proprietății și au întărit controlul administrativ asupra activităților guvernelor orașului [46] [ 47] .
| Mari reforme în Imperiul Rus | |
|---|---|
| |